Chi mette un appartamento sul mercato delle locazioni turistiche di solito si attende una pratica amministrativa: una comunicazione, un codice, qualche adempimento antincendio. Scopre poi che il vero filtro è altrove, in un attestato urbanistico per il cui rilascio la normativa non prevede un termine e per il cui diniego non stabilisce uno specifico obbligo di motivazione. La Corte di giustizia ha detto che quel passaggio non è neutro, e va misurato con il metro della direttiva servizi.

Anyone putting a flat on the short-term rental market usually expects an administrative formality: a notification, a registration number, some fire-safety paperwork. They then discover that the real filter sits elsewhere, in a planning certificate for whose issue the legislation sets no time limit and for whose refusal it lays down no specific duty to give reasons. The Court of Justice has held that this step is not neutral, and must be measured against the Services Directive.

Il fatto: una società di affitti brevi fermata a Bruxelles

The facts: a short-let operator shut down in Brussels

Una società attiva nella locazione di alloggi per periodi brevi presenta nel settembre 2020 la dichiarazione preventiva richiesta dalla legge regionale di Bruxelles per gestire una struttura ricettiva. La domanda viene dichiarata irricevibile per incompletezza del fascicolo. Nei mesi successivi la società chiede l’attestato antincendio e riceve una risposta che sposta il problema: quell’attestato serve solo in vista dell’autorizzazione, e l’autorizzazione presuppone un attestato di conformità urbanistica, che a sua volta presuppone, se cambia la destinazione dell’immobile, un permesso urbanistico mai richiesto. La società invia sette solleciti al sindaco, senza ottenere una soluzione. Nel novembre 2022 arriva l’ingiunzione di cessare l’attività, confermata dal ministro regionale e poi assistita da penalità di mora.

A company letting flats for short stays files, in September 2020, the prior declaration required by the Brussels regional ordinance in order to run tourist accommodation. The application is rejected as inadmissible for an incomplete file. In the following months the company applies for the fire-safety certificate and receives an answer that moves the problem elsewhere: that certificate is only useful in view of the authorisation, and the authorisation presupposes a planning-compliance certificate, which in turn presupposes, where the use of the building changes, a planning permit that was never applied for. The company sends seven reminders to the mayor without obtaining a solution. In November 2022 an order to cease the activity arrives, confirmed by the regional minister and then backed by a penalty payment.

La Corte d’appello di Bruxelles sospende il giudizio e rimette alla Corte di giustizia sette questioni, tutte costruite attorno alla stessa domanda: fino a che punto un regime di autorizzazione preventiva per le locazioni turistiche regge alla direttiva 2006/123/CE, e che cosa accade quando a bloccare l’attività non è il regime in sé, ma uno dei suoi ingranaggi.

The Brussels Court of Appeal stays the proceedings and refers seven questions, all built around the same issue: how far a prior authorisation scheme for tourist accommodation withstands Directive 2006/123/EC, and what happens when the activity is blocked not by the scheme itself but by one of its moving parts.

Il principio: l’urbanistica entra nella direttiva quando seleziona chi fa impresa

The principle: planning law falls under the Directive when it selects who may trade

Il punto di partenza è una difesa classica degli enti locali: le norme su destinazione d’uso e pianificazione urbanistica valgono per tutti, imprese e privati, e il considerando 9 della direttiva le tiene fuori dal suo campo di applicazione. La Corte non nega la premessa, ma la rovescia sul piano degli effetti. Quando la disciplina del cambio di destinazione riguarda, nei fatti, chi intende offrire un servizio determinato, e quando quella disciplina è incorporata come componente di un regime di autorizzazione preventiva, essa non è più una regola applicabile indistintamente: disciplina l’accesso all’attività, e la direttiva si applica.

The starting point is a classic defence by local authorities: rules on use and urban planning apply to everyone, businesses and private individuals alike, and recital 9 of the Directive keeps them outside its scope. The Court does not deny the premise but reverses it in terms of effects. Where the rules on change of use in fact concern those intending to supply a particular service, and where those rules are incorporated as a component of a prior authorisation scheme, they are no longer rules applying without distinction: they govern access to the activity, and the Directive applies.

La conseguenza pratica è rilevante: il permesso urbanistico per il passaggio da «alloggio» a «struttura alberghiera» non si sottrae al vaglio di proporzionalità solo perché vive in un codice dell’edilizia. Entra nel perimetro della direttiva perché, in quelle circostanze, è il vero cancello.

The practical consequence matters: the planning permit for the move from “dwelling” to “hotel establishment” does not escape the proportionality test merely because it lives in a building code. It falls within the Directive because, in those circumstances, it is the actual gate.

L’autorizzazione preventiva regge, ma a condizioni precise

Prior authorisation survives, but on precise conditions

Sulla legittimità del regime la Corte non dà ragione all’operatore. La tutela dei turisti e la tutela dell’ambiente urbano, che comprende l’alloggio, sono motivi imperativi di interesse generale idonei a giustificare un’autorizzazione preventiva. Resta però il secondo filtro, quello della necessità: il regime regge solo se l’obiettivo non è raggiungibile con una misura meno restrittiva, e la Corte consegna al giudice nazionale tre indicatori concreti.

On the legitimacy of the scheme the Court does not side with the operator. Protecting tourists and protecting the urban environment, which includes housing, are overriding reasons in the public interest capable of justifying prior authorisation. The second filter remains, however, that of necessity: the scheme survives only if the objective cannot be achieved by a less restrictive measure, and the Court hands the national court three concrete indicators.

Primo: se altre norme già impongono standard minimi di sicurezza, abitabilità e salubrità degli alloggi e ne consentono il controllo, l’amministrazione non può invocare quegli stessi standard per giustificare il regime. Secondo: se altre regioni dello stesso Stato governano la materia con una semplice dichiarazione e controlli successivi, la circostanza è un solido indizio che un livello analogo di tutela sia raggiungibile con mezzi meno restrittivi. Terzo: la portata geografica conta, e un regime esteso a tutto il territorio regionale, anziché ai soli comuni o alle sole zone sotto tensione abitativa, è più difficile da difendere.

First: if other rules already impose minimum standards of safety, habitability and health for dwellings and allow them to be checked, the administration cannot rely on those same standards to justify the scheme. Second: if other regions of the same State regulate the field through a simple declaration plus ex post checks, that is a strong indication that a comparable level of protection can be reached by less restrictive means. Third: geographical scope counts, and a scheme covering an entire region, rather than only the municipalities or areas under housing pressure, is harder to defend.

C’è poi un passaggio che vale la pena isolare: l’obiettivo di tutela dell’ambiente urbano e dell’alloggio non giustifica il vincolo quando l’immobile è la residenza principale del gestore, perché in quel caso la destinazione a uso ricettivo, anche temporanea o parziale, non produce conseguenze sul mercato della locazione di lunga durata.

One passage is worth isolating: the objective of protecting the urban environment and housing does not justify the requirement where the property is the operator’s main residence, because in that case the tourist use, even temporary or partial, produces no consequences for the long-term rental market.

Il punto che si trascura: la procedura dell’attestato

The point that gets overlooked: the certificate procedure

È qui che la pronuncia diventa operativa. Il governo belga sosteneva che l’attestato di conformità urbanistica fosse un semplice documento da allegare, parte della «documentazione» che fa decorrere il termine della procedura principale. La Corte respinge l’argomento: per il legame intrinseco fra l’autorizzazione a gestire e l’attestato, la procedura di rilascio dell’attestato deve essa stessa rispettare l’art. 13 della direttiva. Deve quindi prevedere un termine ragionevole, prestabilito e reso pubblico preventivamente; la decisione di diniego deve essere motivata e deve essere garantita la possibilità di proporre ricorso.

This is where the judgment becomes operational. The Belgian government argued that the planning-compliance certificate was a mere document to be attached, part of the “file” that triggers the time limit of the main procedure. The Court rejects that: given the intrinsic link between the operating authorisation and the certificate, the procedure for issuing the certificate must itself comply with art. 13 of the Directive. It must therefore lay down a reasonable time limit, set in advance and published beforehand; a refusal must state reasons; and a remedy against refusal must be guaranteed.

Sul potere discrezionale del Comune la lettura è equilibrata. Una circolare ministeriale priva di valore normativo può comunque essere presa in considerazione per precisare i criteri, e indicazioni come quella secondo cui l’immobile che conserva una funzione principale di alloggio residenziale non va destinato a struttura alberghiera possono rendere i criteri sufficientemente chiari e oggettivi. Ma se il margine lasciato al Comune consente di decidere per ragioni di mera convenienza quali strutture ricettive siano strutture alberghiere, allora l’art. 10 della direttiva non è rispettato.

On the municipality’s discretion the reading is balanced. A ministerial circular with no normative value may still be taken into account to specify the criteria, and guidance such as the rule that a building retaining a main residential function need not be reclassified as a hotel establishment may make the criteria sufficiently clear and objective. But if the margin left to the municipality allows it to decide, on grounds of mere expediency, which tourist accommodation counts as a hotel establishment, art. 10 of the Directive is not satisfied.

L’angolo meno ovvio, e cosa se ne ricava in Italia

The less obvious angle, and what it means in Italy

L’istinto dell’operatore fermato è attaccare il regime per intero, perché la vittoria sarebbe piena. La settima risposta della Corte suggerisce il contrario: se il regime nel suo complesso supera l’art. 9 ma una singola condizione non rispetta l’art. 10, a cadere è solo quella condizione, purché separabile dal resto. L’intero regime si disapplica soltanto quando la condizione non è scindibile. In questa prospettiva, davanti a un diniego, potrebbe risultare più efficace contestare il singolo requisito e la relativa procedura, anziché l’intero sistema autorizzatorio, valorizzando l’eventuale assenza di termini, di obblighi di motivazione o di adeguati rimedi.

The instinct of an operator who has been shut down is to attack the scheme as a whole, because that would be the complete win. The Court’s seventh answer suggests the opposite: if the scheme as a whole passes art. 9 but a single condition fails art. 10, only that condition falls, provided it is severable. The whole scheme is disapplied only where the condition cannot be severed. On that view, faced with a refusal, it may prove more effective to challenge the individual requirement and its procedure rather than the authorisation system as a whole, relying on any absence of time limits, of duties to give reasons or of adequate remedies.

Il quadro italiano è diverso nelle forme ma non nella struttura del problema. Il nostro sistema conosce la SCIA e il codice identificativo nazionale, e conosce soprattutto il nodo del mutamento di destinazione d’uso, su cui i regolamenti edilizi comunali hanno margini ampi. È ragionevole ritenere che l’impostazione della Corte offra un criterio di lettura anche qui: quando un adempimento urbanistico comunale funziona come condizione di accesso all’attività ricettiva, va valutato con i parametri della direttiva servizi, e la sua procedura deve reggere il confronto con l’art. 13. La stessa chiave, del resto, era già emersa sul piano interno quando la Corte costituzionale ha censurato con la sentenza n. 164/2026 la disciplina regionale dell’Emilia-Romagna sulle locazioni brevi per difetto di proporzionalità: la domanda, lì come a Bruxelles, non è se si possa regolare, ma fin dove.

The Italian framework differs in form but not in the structure of the problem. Our system has the SCIA and the national identification code, and above all the knot of change of use, where municipal building regulations enjoy wide margins. It is reasonable to consider that the Court’s approach offers a reading here too: where a municipal planning step operates as a condition of access to the accommodation business, it must be assessed under the Services Directive, and its procedure must withstand art. 13. The same key had already surfaced domestically when the Constitutional Court struck down, in judgment no. 164/2026, the Emilia-Romagna regional rules on short-term lets for lack of proportionality: the question, there as in Brussels, is not whether the field may be regulated, but how far.

Corte di giustizia dell’Unione europea, Seconda Sezione, sentenza 22 ottobre 2026, causa C-813/24, Smartflats SA contro Région de Bruxelles-Capitale (ECLI:EU:C:2026:883), su rinvio pregiudiziale della Cour d’appel de Bruxelles.

Court of Justice of the European Union, Second Chamber, judgment of 22 October 2026, Case C-813/24, Smartflats SA v Région de Bruxelles-Capitale (ECLI:EU:C:2026:883), on a reference from the Cour d’appel de Bruxelles.

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